Politiche per il lavoro, tra “Garanzia giovani” e Jobs Act

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Lo scorso 7 marzo, Mario Draghi, in occasione della presentazione del rapporto annuale della BCE, ha evidenziato il problema della disoccupazione giovanile e del rischio di una «generazione perduta». I timori del presidente della Banca centrale europea sono strettamente legati al dato della crescita dell’economia nell’eurozona, contrassegnata da una ripresa che si manifesta più timida che moderata. Da qui l’esortazione ai governi degli Stati membri di rafforzare gli impegni per indirizzare la spesa verso investimenti, ricerca e istruzione, pur sempre mantenendosi nel rispetto dei vincoli di bilancio.
In un’Europa che non cresce i millennials saranno destinati a pagare un conto salatissimo in termini di occupazione e sviluppo professionale.
Gli ultimi dati ISTAT rilevano che a febbraio 2016, il tasso di disoccupazione giovanile in Italia torna a crescere attestandosi sul valore del 39,1%1.
Dal calcolo del tasso di disoccupazione sono esclusi i giovani inattivi, cioè coloro che non sono occupati e non cercano lavoro, nella maggior parte dei casi perché impegnati negli studi. L’incidenza dei giovani disoccupati tra 15 e 24 anni sul totale dei giovani della stessa classe di età è pari al 10,1% (cioè un giovane su 10 è disoccupato).
Figura 1  -  Modello dei servizi declinato nel “Piano di attuazione italiano della garanzia per i giovani”

Figura 1 – Modello dei servizi declinato nel “Piano di attuazione italiano della garanzia per i giovani”

Questo ultimo dato potrebbe confortarci, esortandoci a confidare che i nostri giovani siano, in effetti, impegnati a perfezionare i propri studi in attesa di una futura occupazione.
Flebile e ridottissima speranza che si infrange sui dati elaborati da Eurostat nell’Yearbook 2014 che attestano all’Italia il più basso numero di laureati di tutta Europa, appena il 23,9% nella fascia compresa tra i 30 e i 34 anni. Siamo ben al di sotto della media europea che si attesta sul 37,9%, con una ancora timida speranza di miglioramento legata all’aumento di un punto percentuale nel previsionale 2015 (24,9%).

I nostri giovani necessitano di istruzione e lavoro.

Sul tema il Consiglio d’Europa il 22 aprile 2013 ha emanato una raccomandazione avente in oggetto l’istituzione della “Youth guarantee” (Garanzia giovani). Con la locuzione “Garanzia giovani” si intende una situazione nella quale, entro un periodo di quattro mesi dall’inizio della disoccupazione, o dall’uscita dal sistema di istruzione formale, i giovani ricevono un’offerta qualitativamente valida di lavoro, proseguimento degli studi, apprendistato o tirocinio.
Le considerazioni dalle quali ha preso spunto l’iniziativa del Consiglio d’Europa sono:
•i NEET “Not (engaged) in education, employment or training”, in Europa sono 7,5 milioni, ovvero il 12,9% dei giovani europei di età compresa tra i 15 e i 24 anni;
•l’estraneità di un numero così cospicuo di giovani europei da forme di impiego, di formazione o di istruzione determina un costo quantificabile intorno all’1,2% del PIL europeo.

Figura 2 - Schema riassuntivo dei tempi e degli obiettivi della “Garanzia giovani”

Figura 2 – Schema riassuntivo dei tempi e degli obiettivi della “Garanzia giovani”

Nella logica della “Youth guarantee” la persona, pur dovendo assumere comportamenti individualmente responsabili, deve poter beneficiare di una serie di servizi tesi al suo coinvolgimento nel mondo del lavoro. Già dal momento della formazione, il profilo professionale del singolo deve essere mappato, monitorato e inserito nei sistemi informativi del lavoro, in maniera da assicurare la possibilità che il soggetto possa essere destinatario di offerte formative e lavorative.
In Italia le richieste europee sull’istituzione della Garanzia giovani sono state recepite all’interno del Piano di attuazione, che esplicita le azioni comuni da intraprendere su tutto il territorio nazionale, seguendo le indicazioni della Raccomandazione europea.
Il Programma operativo nazionale iniziativa occupazione giovani (PON IOG), a titolarità del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali (MLPS), è uno dei principali canali finanziari di attuazione del Piano. Adottato con Decisione della Commissione Europea l’11 luglio 2014, esso dispone di 1,5 miliardi di euro (di cui 567,5 milioni di euro provenienti dal fondo IOG, 567,5 milioni dal FSE e 378 milioni da cofinanziamento nazionale). In base alla regola comunitaria dell’n+32, queste risorse devono essere spese entro il 31 dicembre 2018.
Il PON IOG vede le Regioni impegnate, in qualità di gestori “delegati”, nell’attuazione sui territori della strategia definita a livello nazionale.
Il gruppo target di riferimento del programma operativo è quello dei giovani 15-29enni, non occupati né inseriti in un percorso di studio o formazione, che sono inattivi o disoccupati compresi i disoccupati di lunga durata, in conformità con quanto previsto dall’articolo 16 del Regolamento (UE) 1304/13.
Sono considerate disoccupate le persone abitualmente senza lavoro, alla ricerca attiva di un lavoro, che si dichiarano disponibili a lavorare. In ogni caso, sono considerate disoccupate o inoccupate le persone registrate come tali secondo la normativa nazionale (D.Lgs. 181/2000 e, da ultimo, D.Lgs. 150/2015).
L’obiettivo stimato da raggiungere entro il 2018 è quello di coinvolgere circa 560 mila individui in azioni di supporto e di integrazione nel mercato del lavoro quali: formazione specialistica, accompagnamento al lavoro, tirocinio extra curriculare, apprendistato, servizio civile, sostegno all’autoimpiego e all’autoimprenditorialità, mobilità professionale transnazionale e territoriale, bonus occupazionale.
Dopo una fase di negoziazione tra Ministero e Regioni, volta a definire e condividere la strategia e le linee guida a livello centrale, è seguita la stipula delle convenzioni che regolano i rapporti e la ripartizione dei compiti, e dunque l’elaborazione dei Piani di attuazione regionali (PAR) per l’implementazione delle misure e la gestione delle risorse. All’interno dei PAR, le azioni comuni definite a livello nazionale sono state declinate in strategie regionali in grado di tener conto delle specificità territoriali.
Il “Piano di attuazione italiano della garanzia per i giovani” propone la schematizzazione dei servizi secondo il modello contenuto nella figura sottostante.
In estrema sintesi lo schema, dopo l’adesione, propone una fase di preorientamento, propedeutica ad una sessione di orientamento presso un servizio per l’impiego dove verranno illustrati e individuati dei percorsi di formazione/inserimento al lavoro. Al termine di tale processo, entro quattro mesi dalla registrazione presso un servizio competente, si prevede la formulazione al giovane di una offerta qualitativamente valida di lavoro, proseguimento degli studi, apprendistato o tirocinio, incluso il servizio civile.
Affinché l’offerta risulti qualitativamente valida occorre sviluppare lo schema di cui alla figura n. 2, partendo dalla considerazione che un percorso personalizzato di formazione/inserimento al lavoro non può prescindere da servizi specialistici, per essi intendendo quelli proposti in relazione alla condizione specifica in cui si trova il destinatario e sulla base delle esigenze che manifesta in termini di accesso al mercato del lavoro, qualificazione e (eventuale) riqualificazione.
Conseguentemente, potranno considerarsi
“Servizi di base”:
•l’accoglienza;
•il colloquio specialistico;
•la definizione di un percorso di formazione/inserimento al lavoro.
Questa fase si conclude con la proposta di un patto di servizio che si perfeziona tra il giovane e la struttura alla quale si è rivolto.
“Servizi di accoglienza e orientamento”:
•il bilancio di competenze/analisi delle propensioni e delle attitudini all’imprenditorialità;
•la creazione della rete di sostegno;
•l’orientamento e formazione alla ricerca del lavoro;
•l’accompagnamento continuo.
“Servizi per il consolidamento delle competenze”:
•i servizi di formazione;
•il tutoring e l’accompagnamento al tirocinio/work experience;
•la certificazione delle competenze.
“Altri servizi”:
•i servizi per l’autoimprenditorialità;
•gli incentivi all’occupazione;
•i voucher di servizi;
•i partenariati territoriali.
Il “Patto di servizio”, nell’ambito della “Garanzia per i giovani” è lo strumento attraverso il quale assicurare, nel termine di quattro mesi dalla registrazione al programma, la formulazione al giovane di una offerta qualitativamente valida di lavoro, proseguimento degli studi, apprendistato o tirocinio, prevedendo al contempo, in capo al destinatario precisi obblighi di partecipazione al programma, a pena di esclusione dallo stesso.
Declinati, dunque, i servizi oggetto della “Garanzia giovani” occorre considerare gli attori che partecipano all’attuazione del Piano rispetto ai servizi prima elencati.
La legge n. 56/2014 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”, conosciuta anche come Legge Del Rio, di fatto, ha escluso dalle funzioni delle Province quelle amministrative afferenti i servizi per l’impiego, determinando non poca agitazione tra gli operatori del settore e soprattutto nei riguardi di coloro che operano all’interno dei Centri per l’impiego (CPI), a buon titolo ritenuti i terminali dell’attore pubblico sul territorio. Tali funzionisono rientrate fra quelle da ridistribuire fra lo Stato e le Regioni.

Figura 3 - Declinazione dei diversi livelli dei servizi

Figura 3 – Declinazione dei diversi livelli dei servizi

Successivamente, con la legge 10 dicembre 2014, n. 1833 (la legge delega del Job Act) si è previsto, inter alia, il mantenimento in capo alle Regioni e alle Province autonome delle competenze in materia di programmazione di politiche attive del lavoro. Il percorso di riforma dei servizi e delle politiche attive per il lavoro è stato, dunque, scandito, nel settembre 2015, dal decreto legislativo n. 150/2015 “Disposizioni per il riordino della normativa in materia di servizi per il lavoro e di politiche attive”, istitutivo dell’Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro (ANPAL), titolare delle competenze gestionali in materia di servizi per l’impiego e politiche attive.
Nelle more, il legislatore con il Dl 78/2015 allo scopo di garantire livelli essenziali di prestazioni (LEP) in materia di servizi e politiche attive per il lavoro, ha previsto che il Ministero del Lavoro, le Regioni e le Province autonome, definiscano, con Accordo in conferenza unificata, un piano di rafforzamento dei servizi per l’impiego ai fini dell’erogazione delle politiche attive, mediante l’utilizzo coordinato di fondi nazionali e regionali, nonché dei programmi operativi cofinanziati dal Fondo sociale europeo e di quelli cofinanziati con fondi nazionali negli ambiti di intervento del Fondo sociale europeo, nel rispetto dei regolamenti dell’Unione europea in materia di fondi strutturali.
A tenore della norma il Ministero del Lavoro stipula, con ogni Regione e con le Province autonome di Trento e Bolzano, una convenzione finalizzata a regolare i rapporti e gli obblighi in relazione alla gestione dei servizi per l’impiego e delle politiche attive del lavoro nel territorio della regione o provincia autonoma, allo scopo di garantire in tutto il territorio nazionale i medesimi livelli essenziali di prestazioni, mediante meccanismi coordinati di gestione amministrativa.
Figura 4 - Schema relativo alle fasi propedeutiche all’accesso alle iniziative di formazione/lavoro

Figura 4 – Schema relativo alle fasi propedeutiche all’accesso alle iniziative di formazione/lavoro

Nell’esplicito obiettivo di non disperdere le risorse finanziarie di cui alla programmazione europea 2014-2020, il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano hanno perfezionato, in sede di Conferenza permanente, l’Accordo quadro in materia di politiche attive, dello scorso 30 luglio 2015. Uno dei passaggi più significativi di tale intesa concerne la definizione congiunta «… di un Piano generale di raccordo delle azioni di politiche attive per il lavoro contenuti nei Programmi operativi nazionale e regionali della programmazione UE 2014-2020, al fine di potenziarne l’efficacia e le sinergie», appunto.
A tenore del succitato Accordo, Governo e Regioni hanno convenuto che:
•al Governo spetta, per iniziativa del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, previa intesa con le Regioni, la definizione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni (LEP) in materia di politiche attive per il lavoro, validi per tutto il territorio nazionale;
•all’Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro (ANPAL) spettano le funzioni di coordinamento su scala nazionale della rete degli enti attuatori delle politiche attive, di monitoraggio dell’efficacia delle stesse, di surroga in caso di malfunzionamento, e di sviluppo del sistema informativo unitario delle politiche attive;
•alle Regioni spetta la gestione operativa delle politiche attive e la responsabilità delle articolazioni territoriali pubbliche, Centri per l’impiego (CPI), ad esse preposte.
In questo contesto fluido e in continua evoluzione si inserisce la riforma costituzionale, appena approvata in doppia lettura al Parlamento che, una volta superato il referendum, riporterà tra le competenze legislative dello Stato la disciplina dei servizi al mercato del lavoro.
A noi rimane il dubbio sulla tempestività di tali e tanti mutamenti.

NOTE

1 Rilevazione ISTAT per il periodo febbraio 2016, pubblicata il 1 aprile 2016.
2 In base all’articolo 116 del Regolamento (UE) n. 1303/2014, «la Commissione procede al disimpegno della parte dell’importo in un programma operativo che non sia stata utilizzata per il pagamento del prefinanziamento iniziale e annuale e per i pagamenti intermedi entro il 31 dicembre del terzo esercizio finanziario successivo a quello dell’impegno di bilancio nell’ambito del programma operativo, o per la quale non sia stata presentata, a norma dell’articolo 131, una domanda di pagamento redatta a norma dell’articolo 135».
3 «Deleghe al Governo in materia di riforma degli ammortizzatori sociali, dei servizi per il lavoro e delle politiche attive, nonché in materia di riordino della disciplina dei rapporti di lavoro e dell’attività ispettiva e di tutela e conciliazione delle esigenze di cura, di vita e di lavoro».

In a Europe which isn’t growing, the millennials are destined to pay an enormous price in terms of employment and professional development. In the article, the subject of the new policy towards work is dealt with, focusing on the scope and implementation methodology of the youth guarantee. In addition, the diverse regulatory actions which have modified the institutional framework in which the employment centres operate and the actor’s public terminals in the territory are illustrated. The employment crisis which hits the youth demographic cohorts with greater intensity, is the most important challenge for the public sector in programming, coordinating and managing services related to work.

ARTURO SINISCALCHI

Direttore Area politiche settoriali - FORMEZ PA
asiniscalchi@formez.it
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