Modelli organizzativi e art. 30 D.lgs 81/2008

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Premessa

L’analisi, assai complessa, relativa ai Modelli di Organizzazione e Gestione, non può che iniziare dalla lettura della definizione che di tali modelli viene data dal D.Lgs. n. 81/2008, che all’art. 2, comma 1, lettera dd), testualmente recita: «Modello di organizzazione e di gestione: modello organizzativo e gestionale per la definizione e l’attuazione di una politica aziendale per la salute e sicurezza, ai sensi dell’articolo 6, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, idoneo a prevenire i reati di cui agli articoli 589 e 590, 3º comma, del codice penale, commessi con violazione delle norme antinfortunistiche e sulla tutela della salute sul lavoro».
Contrariamente a quanto sarebbe stato auspicabile, il legislatore ha quindi scelto di definire il modello di organizzazione e gestione, non tanto nei confronti di tutte le attività, tecniche ed organizzative, da mettere complessivamente in atto per la salvaguardia della salute e sicurezza dei lavoratori, quanto piuttosto limitandone la portata all’applicazione del D.Lgs. n. 231/2001, che disciplina la responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica. Tale scelta ha, inevitabilmente, portato gli interpreti a chiedersi se, ed in tal caso quale differenza esista tra tale modello organizzativo ed il Sistema di Gestione della Salute e Sicurezza sul Lavoro (SGSL), sviluppato nelle Linee Guida UNI-INAL del 28 settembre 2001 e quello definito nel British Standard OHSAS 18001:2007, anche perché a questi due Sistemi di Gestione, finalizzati ad individuare le responsabilità, le procedure, i processi e le risorse per realizzare l’intera politica aziendale di prevenzione, il comma 5 del medesimo articolo 30, attribuisce, per le parti corrispondenti, una presunzione di conformità ai requisiti richiesti. Sarebbe stato preferibile un maggior legame con il dettato dell’articolo 28 del medesimo decreto che – innovando rispetto al contenuto del D.Lgs. n. 626/1994 – impone ora al datore di lavoro, come obbligo giuridico e per di più indelegabile, «l’individuazione delle procedure per l’attuazione delle misure da realizzare, nonché dei ruoli dell’organizzazione aziendale che vi debbono provvedere, a cui devono essere assegnati unicamente soggetti in possesso di adeguate competenze e poteri».

In altri termini sarebbe stato opportuno che il legislatore, piuttosto che preoccuparsi di predisporre per le imprese, una sorta di “ancora di salvataggio”, nei confronti dell’art. 9, L. 3.8.2007, n. 123 – che aveva inserito nell’elenco dei reati presupposto del D.Lgs. n. 231/2001, anche l’omicidio colposo e le lesioni colpose gravi o gravissime, commessi con violazione delle norme antinfortunistiche e sulla tutela dell’igiene e della salute sul lavoro – avesse enfatizzato il concetto che la “bontà organizzativa”, con l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 81/2008, sarebbe diventata l’architrave portante della pianificazione della moderna sicurezza sul lavoro, ed in quanto tale, lo strumento fondamentale ed indispensabile per la definizione dei compiti, e conseguentemente delle eventuali responsabilità, di tutte le persone, fisiche e giuridiche, che avessero mal adempiuto a tali compiti. Ma seguendo la volontà del legislatore – com’è doveroso per qualsiasi interprete s- quali sono le caratteristiche che il modello di organizzazione e di gestione deve possedere per assicurare una idonea efficacia esimente nei confronti della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche? Esse sono dettagliatamente indicate nel comma 1, dell’articolo 30, e dal momento che riprendono, sostanzialmente, i principali obblighi posti a carico anche delle persone fisiche che costituiscono la linea aziendale, non hanno bisogno di particolari commenti, ad eccezione di due previsioni che si ritengono di fondamentale importanza per le argomentazioni trattate:

  • la prima è quella sancita dalla lettera f), che impone di mettere in atto «attività di vigilanza con riferimento al rispetto delle procedure e delle istruzioni di lavoro in sicurezza da parte dei lavoratori»;
  • la seconda è invece, quella dettata dalla lettera h), che prevede la necessità di «periodiche verifiche dell’applicazione e dell’efficacia delle procedure adottate».

Se ad una lettura superficiale le due previsioni potrebbero sembrare sovrapponibili, ad una analisi più attenta emerge una differenza sostanziale: mentre la prima impone un controllo operativo finalizzato a verificare che le procedure impartite dalla direzione aziendale siano messe in atto da parte dei lavoratori, la seconda prescrive un obbligo ulteriore e più complesso, vale a dire quello di verificare che le procedure adottate non solo siano seguite, ma anche, che siano idonee a raggiungere gli obiettivi di sicurezza prefissati. È chiaro che questi due compiti devono essere svolti da soggetti diversi: se è precipuo compito del preposto il primo, non c’è dubbio che al secondo possano provvedere unicamente il datore di lavoro ed i suoi dirigenti.
Dalla lettura comparata delle due norme, emerge in maniera incontrovertibile, uno dei principali assunti delle c.d. “norme volontarie” e cioè che non è sufficiente adottare procedure di prevenzione corrette, ma occorre anche verificarne, mediante un’appropriata programmazione, la corretta applicazione e la validità della loro efficacia nel tempo. Questo è il significato profondo e fondamentale che va attribuito all’indicazione del legislatore quando prevede (per attribuirgli un’efficacia esimente nei confronti della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica), che il modello di organizzazione e di gestione, sia non semplicemente «adottato», ma anche «efficacemente attuato». Spostando l’attenzione, ora, al secondo comma dell’art. 30, emerge la necessità che tutte le attività obbligatorie a norma del comma 1, siano idoneamente registrate. Il comma 2, forse per la brevità dell’articolato, o forse per la logicità del suo contenuto, rischia di far sottovalutare il grande impatto che, al contrario, esso produce nell’applicazione concreta. Tutte le aziende, anche di piccolissime dimensioni, che volessero adottare un modello di organizzazione e di gestione conforme al dettato dell’art. 30, dovrebbero fare ricorso ad una documentazione molto più corposa ed onerosa – anche qualora si avvalessero delle procedure semplificate previste dal decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 13 febbraio 2014, che ha definito le procedure semplificate per l’adozione e la efficace attuazione dei modelli di organizzazione e gestione della sicurezza nelle piccole e medie imprese- rispetto a quella loro imposta dalle norme cogenti. Altro punto fondamentale è quello previsto dal comma 3, che impone l’obbligo di «un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello». Tale sistema disciplinare che si pone, necessariamente, a valle delle attività di vigilanza e di verifica, previste dalle lettere f) ed h), di cui si è già parlato, necessita, per essere efficace, di due ulteriori condizioni:

  • la prima esplicitamente espressa all’interno della norma, vale a dire che esista «un’articolazione di funzioni che assicuri le competenze tecniche e i poteri necessari per la verifica, valutazione, gestione e controllo del rischio»;
  • la seconda, interpretativa, ma consequenziale e fondamentale, che le sanzioni non siano previste unicamente nei confronti dei soggetti interni all’azienda, ma riguardino anche tutte quelle parti terze che hanno un contratto con l’azienda (fornitori, appaltatori, consulenti, ecc.), e che con i propri comportamenti, potrebbero incidere sull’efficacia del modello organizzativo adottato.

È necessario quindi istituire procedure che non solo prevedano sanzioni disciplinari, coerenti con i relativi contratti di lavoro, a carico dei dipendenti, ma anche clausole che incidano sui rapporti contrattuali, arrivando, nei casi più gravi, alla previsione della loro stessa risoluzione. Il sistema disciplinare va peraltro esteso anche alle figure apicali dell’azienda e agli stessi amministratori, per i quali occorreranno sanzioni di tipo diverso, per così dire più articolate e complesse, ma comunque coerenti e proporzionate alle violazioni commesse. Il comma 4 riprende ed amplia la portata dell’obbligo di sorveglianza, prevedendo nel suo primo periodo, la necessità di «un idoneo sistema di controllo sull’attuazione del medesimo modello e sul mantenimento nel tempo delle condizioni di idoneità delle misure adottate», ed imponendo, nel secondo, alla direzione aziendale «il riesame e l’eventuale modifica del modello organizzativo »:
a. quando siano scoperte violazioni significative delle norme di sicurezza;
b. in occasione di modifiche nell’organizzazione e nell’attività aziendale;
c. in relazione al progresso scientifico e tecnologico.
Va sottolineata, a questo proposito, la modifica apportata all’articolo 16, comma 3, secondo periodo D. Lgs. n. 81/2008, da parte del decreto correttivo del 2009 che, cassata la vecchia dicitura, ora testualmente recita: «l’obbligo di cui al primo periodo si intende assolto in caso di adozione ed efficace attuazione del modello di verifica e controllo di cui all’articolo 30, comma 4». Tralasciando le perplessità interpretative, che pure esistono, legate all’utilizzo del termine “modello”, riferito solo al comma 4, e non piuttosto, come sarebbe stato opportuno, all’intero articolo 30, va evidenziato come, con tale modifica, il decreto correttivo abbia, di fatto, ampliata la valenza del modello organizzativo, conferendogli anche una presunzione giuridica semplice di corretta esecuzione dell’obbligo di vigilanza, posto in capo al datore di lavoro nei confronti dei propri delegati. L’articolo 30, comma 5, D.Lgs. 9.04.08, n. 81, prevede poi che le aziende che abbiano implementato il proprio modello di organizzazione in modo conforme alle Linee Guida UNI-INAIL del 28 settembre 2001 o al British Standards OHSAS 18001:2007 godano, «in sede di prima applicazione», di una presunzione semplice di conformità rispetto ai requisiti previsti nel medesimo articolo 30, ma solo «per le parti corrispondenti», riservando, infine, alla Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro, la possibilità di indicare, per gli «stessi fini», ulteriori modelli. L’analisi di questo comma, ricco di indicazioni particolarmente importanti, non può che iniziare dal quesito relativo alla concreta valenza che processualmente può assumere la citata presunzione di conformità, attribuita ai modelli di organizzazione aziendale definiti conformemente alle Linee Guida UNI-INAIL:2001 e BS OHSAS 18001:2007.


Se per presunzione si intende la conseguenza che si trae da un “fatto noto” per risalire ad un “fatto ignoto”, nel caso di specie possiamo dire che il giudice, una volta appurato che l’azienda abbia concretamente adottato un proprio modello organizzativo, conforme ad uno dei due sistemi indicati dalla legge, deve presumere che tale modello sia conforme ai requisiti stabiliti nell’art. 30, D.Lgs. n. 81/2008 e pertanto, anche in caso di imputazione nei confronti di una persona fisica (in rapporto di correlazione con l’ente), che abbia commesso uno o più dei reati “presupposto”, non dovrà procedere nei confronti di quest’ultimo. Ma, come è noto, esistono due tipologie di presunzioni, quelle “semplici” e quelle “legali”: le prime sono lasciate al libero apprezzamento del giudice, le seconde invece sono quelle il cui valore probatorio è riconosciuto dalla legge, senza che il giudice le possa valutare liberamente. L’articolo 30, comma 5, D.Lgs. n. 81/2008 offre, a chi abbia adottato ed efficacemente attuato, un modello di organizzazione aziendale definito sulla base delle Linee Guida UNI-INAIL:2001 o delle BS OHSAS 18001:2007 unicamente una presunzione “semplice” di conformità ai requisiti previsti dal medesimo articolo 30 e, come si è già sottolineato, la offre solo per le «parti corrispondenti» che, di conseguenza, diventa fondamentale individuare. In tal senso è estremamente importante il contributo fornito dal documento approvato in data 20 aprile 2011 dalla Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro, diramato dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in data 11.07.2011, con nota n.15/VI/ 0015816/ MA001.A001. Obiettivo, dichiarato, del documento è quello di fornire alle aziende, indicazioni per poter accertare la conformità del proprio modello ai requisiti previsti dall’art. 30, D.Lgs. n. 81/2008, per le parti corrispondenti e per permettere eventuali integrazioni necessarie, con particolare riferimento al sistema di controllo e al sistema disciplinare. Dalla tabella di correlazione, che fa parte integrante del documento prodotto dalla Commissione consultiva permanente, emerge che l’unica parte non corrispondente tra i requisiti previsti dall’art. 30, D.Lgs. n. 81/2008, le Linee Guida UNIINAIL: 2001 e le BS OHSAS 18001:2007, è l’adozione di un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello, nel senso che tale requisito, richiesto come essenziale dall’art. 30, D.Lgs. n. 81/2008, non è previsto né nelle Linee Guida UNIINAIL: 2001, né nelle BS OHSAS 18001:2007. Da tali indicazioni consegue quindi (per le aziende che volessero godere della presunzione di conformità del proprio modello organizzativo rispetto alle indicazioni dell’art. 30, comma 1, D.Lgs. n. 81/2008), l’obbligo di corredarlo, in aggiunta alle previsioni delle Linee Guida UNI-INAIL e/o dello Standard OHSAS, anche di procedure finalizzate a sanzionarne il mancato rispetto. Va sottolineato, peraltro, che l’analisi compiuta dalla Commissione Consultiva permanente, si è limitata, come è stato espressamente esplicitato nel documento citato, alla correlazione tra l’art. 30, D.Lgs. n. 81/2008, le Linee Guida UNIINAIL: 2001 e le BS OHSAS 18001:2007. Tale precisazione, nell’interpretazione della norma, assume un rilievo fondamentale, perché c’è da chiedersi se la comparazione effettuata dalla Commissione consultiva permanente in merito alle parti corrispondenti, utile, meritoria e condivisibile, sia però anche da ritenersi esaustiva. In altri termini occorre interrogarsi sulla necessità, o meno, di estendere la comparazione (per verificarne tutte le parti corrispondenti), anche nei confronti dei requisiti dettati dal D.Lgs. n. 231/ 2001. Se così fosse, per poter godere della presunzione di bontà organizzativa, occorrerebbe aggiungere alla previsione di sanzioni per gli inadempienti, anche altri due, ulteriori, requisiti:

  1. la redazione di un codice etico, che pur se in buona parte sovrapponibile e correlabile alla politica del sistema di gestione, non va assolutamente sottovalutato per l’impegno che si assumono – con la sua sottoscrizione – tutte le parti interessate;
  2. l’affidamento – da parte dell’ente – del compito di vigilare sul funzionamento, sull’osservanza e sull’aggiornamento del modello, ad un organismo dotato di autonomi poteri di iniziativa e di controllo.

Ciò perché, sempre a parere di chi scrive, non è applicabile, nella fattispecie analizzata, il ricorso al principio della specialità in quanto la lettura comparata della definizione del modello di organizzazione e di gestione data dall’art. 2, comma 1, lett. dd, D.Lgs. n. 81/2008 (che ne le limita le finalità, all’applicazione del D.Lgs. n. 231/2001) e delle indicazioni contenute nel comma 5, dell’art. 30 del medesimo decreto legislativo (che ne limita la validità alle sole «parti corrispondenti»), non autorizza a considerare la materia trattata in maniera esaustiva e alternativa rispetto al dettato della norma generale. È importante rilevare infine, sempre nell’ambito della «efficacia esimente», che il legislatore ha inteso attribuire la stessa valenza sia ai sistemi certificati da enti terzi (secondo le regole della certificazione internazionale), che a quelli asseverati dagli Organismi paritetici (a norma dell’articolo 51, comma 3-bis), che a quelli auto dichiarati dalla stessa azienda e quindi il giudice, nel verificarne l’adozione ed efficace attuazione, dovrà conferire, inizialmente, a ciascuno di essi il medesimo valore. Ovviamente nessun problema interpretativo si porrebbe qualora non fosse stato adottato alcun modello organizzativo: la sua carenza sarebbe immediatamente, facilmente e documentalmente rilevabile negli atti di causa. In caso di adozione, invece, il giudice dovrà accertarne anche l’efficace attuazione e per fare ciò, escludendo verosimilmente che abbia tutte le competenze per farlo personalmente, potrà fondare il suo convincimento sulla base del parere di soggetti capaci di “verificare” un sistema di organizzazione e di gestione, i quali dovrebbero far capire al giudice se il modello organizzativo risponda a tutti i requisiti richiesti e sia, oltre che adottato, anche efficacemente attuato.
In caso di adozione di un modello di organizzazione e di gestione, quindi, il giudice sarà chiamato ad un lavoro interpretativo molto più complesso che dovrà preliminarmente rifuggire da un errato teorema, ossia che, se l’infortunio è avvenuto o la malattia professionale è stata contratta, evidentemente il sistema di gestione “non era idoneo”. Se tale conclusione fosse corretta, di nuovo, il problema non si porrebbe perché basterebbe l’evidenza di un infortunio o di una malattia correlata al lavoro, con conseguenze gravi o mortali, imputabile ad una persona fisica in correlazione con l’ente, per negare l’efficace attuazione di qualsiasi modello organizzativo e, di conseguenza, per portare alla automatica imputazione dell’ente. Ma evidentemente tale tesi non può trovare accoglimento, anche perché se, paradossalmente, ad un sistema efficacemente attuato si potesse attribuire tale forza, sarebbe necessario dedurne che, per la sua capacità di azzerare qualunque infortunio, la sua attuazione costituirebbe un obbligo giuridico per qualsiasi datore di lavoro e per qualsiasi azienda, pubblica o privata. Ma il sistema di organizzazione e di gestione per la salute e la sicurezza sul lavoro, non è una sorta di bacchetta magica capace di ottenere simili risultati, è, molto più semplicemente, uno strumento operativo finalizzato a gestire i rischi di un’impresa, attraverso idonee procedure, che dopo essere state stabilite, devono anche essere attuate e mantenute attive mediante controlli adeguati e programmati. È proprio questa la grande differenza tra la norma cogente (il cui rispetto ne costituisce un imprescindibile pre-requisito) ed un modello di organizzazione e di gestione: quest’ultimo non si limita ad indicare obiettivi da raggiungere, ma impone anche la costante verifica di se stesso, finalizzata a tenerne sotto controllo l’idoneità nel corso del tempo.
Ecco allora che il giudice, che non avrebbe troppe difficoltà nel ritenere non idoneo un sistema organizzativo palesemente privo di verifiche, si potrebbe trovare, al contrario, necessitato a fare ricorso alla competenza di altri soggetti per valutare quella “efficace attuazione” che, nelle dinamiche processuali, potrebbe ben essere sostenuta da alcune delle parti e, viceversa, negata da altre. Qualora dalle prove testimoniali e documentali ammesse in giudizio non risultasse con chiarezza al giudice tale imprescindibile requisito, egli ben potrebbe fare ricorso, a norma degli artt. 220 e segg. c.p.p., alla competenza di un perito per svolgere indagini o acquisire valutazioni in merito. A tale proposito pare opportuna porsi una nuova domanda, sempre legata al fatto che la norma ha attribuito la medesima valenza sia ai sistemi auto-dichiarati direttamente dalle aziende, che a quelli certificati da enti terzi che, infine, a quelli asseverati dagli Organismi paritetici: quali criticità potranno presentarsi e quali conseguenze potranno derivare dal fatto che il modello dopo aver passato con successo l’esame dell’Ente di certificazione o dell’Organismo paritetico asseveratore, venga poi giudicato inidoneo dal magistrato? Per terminare l’analisi del comma 5, dell’art. 30, D.Lgs. n. 81/2008, ed entrando nel merito del significato da attribuire all’allocuzione «in sede di prima applicazione», si ritiene che la sua lettura, comparata con la previsione di «ulteriori modelli » da indicarsi ad opera della Commissione consultiva permanente, non possa che portare alla conclusione che i modelli attualmente indicati rimangano validi fino a nuova e diversa indicazione della Commissione stessa. Finalità correlata e coerente con quella precedente, ma certamente non identica, è quella inserita dal comma 5-bis, ad opera del decreto correttivo del 2009, che invece affida, sempre alla Commissione consultiva permanente, l’incarico di elaborare, all’interno dei modelli indicati, «procedure semplificate» per le piccole e medie imprese. La previsione, assolutamente condivisibile, ha trovato attuazione con l’emanazione del decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali 13 febbraio 2014 che ha recepito le indicazioni della Commissione consultiva permanente. Condivisibile, pur considerandone auspicabile l’estensione anche a quelle più grandi, la previsione dell’ultimo comma dell’articolo 30, che inserisce l’adozione dei modelli di organizzazione e di gestione della sicurezza «nelle imprese fino a 50 lavoratori», tra le attività promozionali finanziabili ai sensi dell’articolo 11, del medesimo decreto. Volutamente alla fine di questa prima sintetica analisi dei contenuti dell’artico 30, del D.Lgs. n. 81/2008, si è lasciato il quesito circa la valenza da attribuire al termine «deve», utilizzato nel primo comma e riferito all’adozione del modello di organizzazione e gestione: in altri termini, occorre chiedersi se l’adozione di tale modello costituisca per l’impresa un obbligo o, viceversa, una semplice facoltà. Si ritiene che la risposta non possa che essere la seguente: l’implementazione del sistema organizzativo non può considerarsi un obbligo giuridico e pertanto l’azienda che avesse deciso di non dotarsene non sarebbe assolutamente sanzionabile, ma tale scelta, inevitabilmente, renderebbe difficilissimo, se non addirittura impossibile, dimostrare quella bontà organizzativa che viene richiesta come requisito indispensabile per andare esente dalla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche.

I sistemi di gestione per la salute e sicurezza sul lavoro

Le «aziende», così come definite nell’art. 2, comma 1, lett. c), D.Lgs. n. 81/2008, o le «organizzazioni», come definite nello standard BS OHSAS 18001:2007, non operano nel vuoto e devono tener conto, per la propria crescita e a volte per la stessa propria sopravvivenza, di una serie sempre più numerosa di fattori non direttamente collegati con le problematiche interne e neppure sempre riconducibili a quelle classiche della produzione: autorità, fornitori, committenti e appaltatori, solo per citare i principali, influenzano sempre più spesso ed in modo sempre più massivo, le loro performance. Questa considerazione ha da sempre indotto le aziende a preoccuparsi del risultato delle proprie attività, sia che queste fossero finalizzate a produrre beni oppure ad erogare servizi, soprattutto nell’ottica della soddisfazione del cliente. In ultima analisi si può dire che alla “soddisfazione del cliente”, era finalizzata anche la norma del codice Hammurabi che condannava a morte l’architetto che avesse progettato male la casa che, crollando, avesse ucciso i suoi abitanti. Alla stessa finalità tendevano le regole che stavano alla base delle Corporazioni per perpetrare le modalità di lavoro del “maestro” e tutte quelle che si sono poi succedute nel tempo per raggiungere un buon risultato finale. Ma, come si vede, in tutti questi casi l’attenzione era rivolta al prodotto finito e non al processo necessario per realizzarlo. La svolta si ebbe alla fine della seconda guerra mondiale, grazie al Giappone che, per riprendersi dalla grave crisi economica nella quale era sprofondato a causa della sconfitta bellica, introdusse nella produzione industriale gli insegnamenti di William Edwards Deming, che durante il conflitto aveva supportato la produzione militare nella sua patria: gli Stati Uniti d’America. Secondo questi insegnamenti non bastava più il rispetto di chiare specifiche tecniche, occorreva dettare anche, altrettanto chiare, specifiche organizzative. Cambia, quindi, l’approccio e si passa dalla semplice rimozione dei prodotti non conformi (i cui costi di produzione erano pari a quelli conformi, ma a cui bisognava, quanto meno, aggiungere quelli legati alla loro distruzione, se non a volte addirittura quelli legati alla perdita della fiducia del cliente), alla progettazione ed applicazione di un sistema capace di ridurre la possibilità di generare errori in ogni fase del ciclo produttivo. Questo approccio, noto graficamente come ruota o ciclo di deming, consiste nella sequenza logica e coerente di tutte le fasi che servono a tenere sotto controllo i processi necessari per la progettazione, pianificazione, attuazione, verifica e riesame delle attività da mettere in atto. Occorre attendere gli anni ottanta per vedere applicati, anche nell’industria occidentale, tali principi, per capire che la qualità poteva rappresentare un’importante opportunità di business e per vedere, finalmente, adottate dall’ISO, un insieme coerente di norme che porterà successivamente alla pubblicazione della serie ISO 9000, all’interno delle quali la più nota è indubbiamente la ISO 9001: l’unica della famiglia ISO 9000 per cui una azienda può essere certificata. La norma ISO 9001, dal titolo “Sistemi di gestione per la qualità – Requisiti” è stata emessa nel 1987, revisionata una prima volta nel 1994, una seconda nel 2000, ed è giunta all’attuale, ultima, revisione, nel 2008 (ISO 9001:2008). Recepita nello stesso anno dall’UNI (UNI EN ISO 9001:2008), la norma definisce i requisiti di carattere generale di un sistema di gestione per la qualità che possono essere implementati da ogni tipologia di organizzazione. Ma nel corso degli anni si è andata sviluppando, a livello internazionale e non solo da parte delle imprese ma anche dell’opinione pubblica e delle autorità, una sempre maggiore attenzione nei confronti di due beni sui quali la produzione poteva influire: l’ambiente e la salute dei lavoratori. Per quanto riguarda la salvaguardia dell’ambiente, a seguito della Conferenza Mondiale di Rio de Janeiro del 1992, nella quale è approvato il documento denominato “Agenda XXI”, con il quale si forniscono indicazioni per lo sviluppo sostenibile nel ventunesimo secolo, vengono emanati a livello internazionale, sia europeo che mondiale, numerose direttive e regolamenti ambientali che trasformano la vecchia politica ambientale. Le imprese non sono più, necessariamente, solo destinatarie di obblighi e soggette a controlli cui conseguono eventuali sanzioni, ma possono diventare soggetti attivi, che riconoscono all’ambiente un valore fondamentale, alla cui tutela contribuiscono con proprie procedure volontarie, dandone riscontro documentale a tutte le parti interessate. Fondamentale importanza, in tale ambito, assumono il Regolamento EMAS del 29 giugno 1993, a livello europeo, e la norma ISO 14001 del 1996 (revisionata successivamente nel 2004), a livello mondiale. Nascono quindi modelli organizzativi (attraverso i quali le imprese possono contribuire, volontariamente, a contenere il proprio impatto ambientale), ideati per integrarsi perfettamente con le procedure aziendali finalizzate a raggiungere la soddisfazione del cliente. Analogo sviluppo si riscontra nell’ambito della salute e sicurezza sul lavoro, e a fronte del proliferare delle nuove direttive europee, cosiddette sociali, finalizzate a rendere “sistemica” l’organizzazione della salvaguardia della salute e sicurezza dei lavoratori, nasce l’esigenza, per le aziende, di dotarsi di strumenti capaci di raggiungere tale obiettivo. Una prima importante risposta a tale esigenza viene fornita dal British Standards Institute nel 1996, con l’emanazione delle Linee Guida BS 8800, che indubbiamente possono essere considerate tra le capostipiti dei documenti in materia di approccio gestionale, nell’ambito della salute e sicurezza sul lavoro. Purtroppo però tali Linee Guida non seguivano completamente lo schema utilizzato dagli standard illustrati in precedenza e relativi alla “soddisfazione del cliente e dell’ambiente” e pertanto non raggiunsero i risultati desiderati. Per risolvere il problema, sempre il British Standards Institute, ma questa volta di concerto con i principali enti internazionali di normazione, ha pubblicato nel 1999 la norma OHSAS (Occupational Health and Safety Assessment Series) 18001, cui sono seguite le Linee Guida OHSAS 18002, che forniscono suggerimenti per la sua implementazione. La norma, revisionata nel 2008, pur non essendo stata ancora riconosciuta dall’ISO come norma ufficiale, è certificabile da Ente terzo ed è strutturata secondo il ciclo del Plan-Do-Check-Act e quindi completamente compatibile con le altre norme di qualità. Tralasciando, in questa sede, il rinvio a tutta una serie di ulteriori modelli finalizzati a gestire l’organizzazione della sicurezza sul lavoro, che pur esistono in altri paesi, è necessario invece soffermarsi sul documento italiano redatto da UNI e INAIL, con il supporto di un gruppo di lavoro di cui hanno fatto parte rappresentanti dell’ISPESL e di tutte le principali sigle sindacali e datoriali, emanato nel 2001e titolato “Linee guida per un sistema di gestione della salute e sicurezza sul lavoro – (SGSL)”. Tale documento che non vuole e non può essere considerato una norma o una specifica tecnica utilizzabile a scopo di certificazione di parte terza, enfatizza, nella sua stessa premessa, il principio della “volontarietà” del SGSL, quale strumento per superare le difficoltà legate alle differenti dimensioni e caratteristiche aziendali e per ribadire la netta differenza che esiste tra il controllo interno sul sistema e l’attività di vigilanza effettuata, da parte delle Autorità competenti, sulle norme cogenti. Ciò non impedisce, peraltro, di trovare affermato anche nella premessa del documento UNI-INAIL, ed in assoluta sintonia con la definizione data dallo standard BS OHSAS 18001: 2007, che «la gestione della salute e della sicurezza sul lavoro costituisce parte integrante della gestione generale dell’azienda». Si afferma, in sostanza, che la “bontà organizzativa” non può che essere costituita da una visione d’insieme di tutte le attività aziendali e che non è concettualmente possibile separare queste ultime in base alle loro finalità, perché inevitabilmente esse si intrecciano e si influenzano reciprocamente. La considerazione, teoricamente banale e superflua, trova però la sua origine nella visione della realtà, dove troppo spesso si riscontra, piuttosto che la volontà, da parte delle aziende, di implementare un insieme di procedure sostanziali, capaci di incidere positivamente nella propria organizzazione, la ricerca di una sorta di mero “bollino” da esibire all’esterno, nella speranza, peraltro quasi sempre vana, che questo sia sufficiente a soddisfare le richieste delle autorità e dei propri “stakeholder”. Sono quindi assolutamente da stigmatizzare quelle scelte che tendono a forzare la realtà, costruendo un sistema, formalmente ineccepibile, ma assolutamente incapace di influenzare i comportamenti umani, che non dimentichiamolo (soffermandoci ora, com’è doveroso, su «quella parte del sistema complessivo » che riguarda la salute e la sicurezza sul lavoro), incidono percentualmente in maniera assolutamente prevalente, rispetto alle cause impiantistiche e strutturali, nella genesi degli infortuni. A maggior ragione sembrano criticabili tali scelte, ad un’attenta lettura dei due modelli di gestione cui rimanda l’art. 30, comma 5, D.Lgs. n. 81/2008, per attribuire loro quella presunzione di conformità rispetto ai requisiti indicati nel comma 1, del medesimo articolo. Infatti entrambi i documenti, sia lo standard OHSAS 18001del British Standards Institute, che le Linee Guida dell’UNI-INAIL, si articolano secondo uno schema logico ed operativo che non lascia dubbi sulla necessità di costruire un “sistema reale” e che pertanto, in quanto tale, non può prescindere dalla specifiche peculiarità di ogni singola organizzazione che lo voglia adottare. La costruzione di questo sistema, non può che nascere dalla volontà del vertice aziendale che dovrà definire ed autorizzare, mettendone a disposizione tutte le risorse umane ed economiche necessarie, una politica documentata, attuata e mantenuta attiva che, dopo essersi impegnata almeno al rispetto di tutte le norme cogenti, contenga anche un impegno al miglioramento nel tempo, dei livelli di sicurezza. Tale politica dovrà essere conosciuta da tutti i soggetti che compongono l’azienda, dalle altre parti interessate (come ad esempio clienti, fornitori e visitatori), ed essere periodicamente verificata per assicurarsi che continui a rimanere appropriata. A valle della politica, deve essere effettuata la pianificazione delle attività da intraprendere, a cominciare, ovviamente, dalla identificazione dei pericoli, dalla conseguente valutazione dei rischi che ne possano derivare e dalla definizione dei sistemi di controllo. Ma dovranno essere pianificati anche concreti obiettivi da realizzare, coerenti con la politica aziendale emanata che, di conseguenza, dovranno essere non solo raggiungibili, ma anche misurabili. Affinché tale pianificazione non rimanga una mera elencazione di intenti, occorre poi procedere alla concreta attuazione del sistema, che prende il via con l’assegnazione, documentata e comunicata a tutte le funzioni interessate, delle risorse, dei ruoli, delle autorità e delle disponibilità, anche finanziarie, necessarie per il suo corretto funzionamento e con l’individuazione di un membro della «alta direzione», che se ne faccia garante. È assolutamente conseguente, quindi, che l’Organizzazione assicuri la formazione, consapevolezza e competenza di qualunque persona che esegua compiti che possano impattare sulla salute e la sicurezza, identificandone prima le necessità e provvedendone, successivamente, alla relativa attuazione, anche mediante la comunicazione, partecipazione e consultazione tra i vari livelli dell’organizzazione ed i suoi contrattori e visitatori ed enfatizzando, in questo ambito, soprattutto il ruolo dei lavoratori e dei loro rappresentanti. Un ruolo fondamentale, anche se controverso, assume, in questa fase, la documentazione del sistema, spesso additata, come si è già sottolineato, per la sua ponderosità, come il requisito peggio conciliabile con le esigenze delle piccole organizzazioni. A fronte di un’indubbia sussistenza del problema, si ritiene che la sua corretta soluzione costituisca, per le imprese, la “cartina al tornasole” con la quale misurare la propria bontà organizzativa: l’aspetto documentale, pur importantissimo ed irrinunciabile, non deve diventare una sorta di corazza che ingessi e limiti le procedure di sicurezza, ma al contrario, deve favorirne la loro attuazione. «È importante che la documentazione aziendale sia proporzionale al suo livello di complessità e di rischio e che sia mantenuta al livello minimo, per garantirne efficacia ed efficienza»: questa è la traduzione letterale, pur se, come si è già sottolineato, non ufficiale, della nota scritta in calce al punto 4.4.4 delle BS 18001: 2007. «La documentazione dovrebbe essere tenuta ed aggiornata al livello necessario richiesto per mantenere il sistema efficiente ed efficace, in modo che la documentazione sia funzionale al sistema e non lo condizioni … la documentazione aziendale risponde alle esigenze di conoscenza per sviluppare e mantenere un sistema di gestione efficiente, in modo semplice e snello»: questa è invece la risposta italiana data, all’interno del punto E.6-Documentazione, dalle Linee Guida UNIINAL: 2001.
Ma, come si vede, è lo stesso criterio che il legislatore ha sentito l’esigenza di imporre al datore di lavoro, con il decreto correttivo n. 106 del 2009, anche per la redazione del documento di valutazione dei rischi. Si potrebbe arrivare a sostenere, con un paradosso, che la bontà della documentazione è inversamente proporzionale al suo peso, e si deve sicuramente concludere affermando che una documentazione incomprensibile a causa della sua complessità è, se non addirittura controproducente, quanto meno inutile. Altri punti focali sono, per l’implementazione del sistema di gestione, il controllo operativo, vale a dire quel controllo associato ai pericoli, per i quali l’effettuazione di verifiche è condizione indispensabile per gestirne i relativi rischi e la preparazione e risposta alle emergenze che, partendo dal presupposto, ineludibile, che pur in presenza di una buona organizzazione proattiva, si possano presentare, in talune situazioni, esigenze di risposte reattive, prevede la necessità di pianificare e di testare periodicamente tali risposte. Pare utile sottolineare, a questo proposito, quanto sia opportuna la previsione della necessità di proceduralizzare, nel sistema di gestione, anche quelle misure reattive che non hanno più il fine di impedire l’evento indesiderato, ormai accaduto, ma di eliminarne o comunque mitigarne le conseguenze.
Tale previsione, per riprendere brevemente quanto già espresso in precedenza, smentisce chi sostiene che l’accadimento indesiderato (ad esempio l’infortunio), di per sé dimostri automaticamente l’inefficacia del sistema di gestione adottato ed avvalora, al contrario, il pensiero di chi ritiene che la «bontà organizzativa» basi la propria validità anche, o addirittura proprio, sull’obbligo di mettere in atto idonee azioni correttive ogni qualvolta emerga una non conformità giuridica o di sistema. Questa parte del sistema viene sviluppata soprattutto nella fase ascendente del ciclo di Deming, che è completamente dedicata, appunto, alla sua verifica attraverso la misura e il monitoraggio delle prestazioni, la valutazione delle conformità, l’analisi, la gestione e l’eliminazione delle eventuali “non conformità”. A tal fine l’Organizzazione che si sia dotata di un SGSL, dovrà pertanto, nell’arco di un periodo temporale predefinito (normalmente un anno, ma anche meno se necessario), programmare una serie di audit interni finalizzati a tenere sotto controllo tutti i requisiti sottoscritti. Finalità degli audit, che devono essere effettuati da soggetti competenti, obiettivi ed indipendenti dalle singole funzioni auditate, è peraltro non solo quella di verificare che il “sistema”, con le sue procedure, le sue istruzioni operative e la sua documentazione sia conforme alle decisioni pianificate e sia correttamente attuato e mantenuto, ma anche che esso sia efficace per soddisfare gli impegni che l’Organizzazione ha assunto nella sua politica ed esplicitati nei suoi obiettivi. A questo proposito assume un rilievo del tutto particolare l’obbligatoria analisi degli incidenti che, in forma documentata, deve riguardare tutti quegli eventi che (indipendentemente dalla gravità) hanno provocato o avrebbero potuto provocare una malattia o una lesione. Purtroppo tale analisi, pur se fondamentale per la sua funzione rilevatrice di non conformità da eliminare, è frenata nel suo sviluppo dalla paura di fare emergere, insieme al dato oggettivo, anche il nome del suo autore che cerca, troppo spesso, di nascondersi. L’imbarazzo, culturalmente ed umanamente capibile, dovrà essere superato dalla consapevolezza che laf inalità non è la punizione del colpevole, ma l’eliminazione di criticità che hanno già dimostrato di essere potenzialmente lesive. Tutte le attività messe in atto nella fase del “Check” confluiscono, infine, nel riesame della direzione che rappresenta, nella “ruota di Deming”, l’anello di congiunzione tra la fase finale di un ciclo e la fase iniziale di quello successivo. Si tratta in sostanza di un momento in cui l’alta direzione, ricevuti i dati derivanti dalla verifica del sistema, li analizza e li elabora per valutare le azioni da intraprendere al fine di perseguire quel miglioramento continuo che, come abbiamo visto, è un requisito obbligatorio che ogni organizzazione deve sottoscrivere nella propria politica. Le decisioni, in uscita dal riesame, dovranno essere coerenti con i dati in entrata e potranno prevedere modifiche a tutti quegli elementi del sistema che non si siano dimostrati idonei a raggiungere gli obiettivi indicati nella politica. La pur breve analisi fino a qui sviluppata relativamente alla struttura dei Sistemi di Gestione per la sicurezza sul lavoro, conferma, a parere di chi scrive, quanto già affermato nel paragrafo precedente e cioè che pur se è vero che la loro implementazione non costituisce un obbligo giuridico per le imprese, ben difficilmente quelle che ne siano prive, potranno dimostrare la propria “bontà organizzativa” in altri modi.

Certificazione ed asseverazione

Il decreto correttivo del 2009 ha inserito nell’art. 51, D.Lgs. n. 81/2008, a sorpresa e senza l’accordo con le Regioni (che avevano espresso parere negativo in ambito di Conferenza Stato/Regioni), tre ulteriori commi: il 3-bis, il 3-ter e l’8-bis. Tralasciando il contenuto dell’ultimo comma aggiunto, in quanto non rilevante nei riguardi dell’argomento trattato, è invece fondamentale focalizzare la nostra attenzione sul contenuto degli altri due, ed in particolare del primo, dal momento che, nello specificare le modalità attraverso le quali gli Organismi paritetici possono supportare le imprese, inseriscono, tra le altre, anche «l’asseverazione della adozione e della efficace attuazione dei modelli di organizzazione e gestione della sicurezza di cui all’articolo 30, della quale gli organi di vigilanza possono tener conto ai fini della programmazione delle proprie attività». Tutto ciò senza, minimamente, normare l’iter attraverso il quale giungere a tale asseverazione, se non prevedendo che gli Organismi paritetici debbano istituire «specifiche commissioni paritetiche, tecnicamente competenti». È evidente come la mancanza, pressoché assoluta, di indicazioni concrete medianti le quali percorrere l’iter dell’asseverazione, a cominciare dal significato da attribuire a tale termine, stia creando problemi applicativi enormi, che vanno risolti il prima possibile, a cominciare proprio dal significato da attribuire a tale termine, soprattutto rispetto a quello di certificazione. Quest’ultimo termine è utilizzato per indicare la dichiarazione rilasciata da un ente terzo al fine di attestare che il sistema utilizzato è conforme al modello preso a riferimento e che segue regole internazionali che indirizzano le attività degli enti di certificazione per il suo rilascio e per il suo mantenimento.
Non è questa la sede nella quale dettagliare tutto il complesso iter che deve essere percorso da un’organizzazione che intenda ottenere la certificazione del proprio sistema di gestione per la sicurezza sul lavoro, ma pare utile sintetizzarne almeno le fasi principali, dettate da SINCERT nel dicembre 2003 con il Regolamento Tecnico RT12 e, a tutt’oggi, non modificate da ACCREDIA, l’organismo nazionale unico di accreditamento. Tale Regolamento costituisce la struttura portante dello schema di accreditamento e pur non introducendo requisiti aggiuntivi sostanziali, rispetto a quelli previsti nello standard BS OHSAS 18001:2007, ne rappresenta però un ottimo strumento di verifica e favorisce l’uniformità di approccio da parte degli organismi di certificazione. Il documento, predisposto con lo scopo di determinare i requisiti necessari al processo di accreditamento degli Organismi di certificazione per i sistemi di gestione della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, specifica i requisiti che questi ultimi devono applicare per garantire che essi stiano operando come parte terza, dando così evidenza della propria affidabilità, indipendenza ed imparzialità. La certificazione implica, come presupposti, il pieno raggiungimento della conformità legislativa applicabile e la dimostrazione dell’efficacia del sistema adottato, attraverso il programmato controllo e la continua riduzione del rischio residuo, per tutto il tempo della sua vigenza. Anche se il documento è stato sviluppato per disciplinare il processo di accreditamento degli Organismi di certificazione, molte delle sue disposizioni sono utilizzabili anche nelle procedure di valutazione di prima e/o seconda parte. L’iter di certificazione inizia con la richiesta di offerta, in base alla quale l’Organismo di certificazione sviluppa l’analisi dei costi e definisce l’impegno in termini di professionalità e di uomini/giorno, necessari per effettuare le attività di auditing. A tal fine l’Organismo richiede all’organizzazione da certificare, informazioni appropriate, relative, almeno, al numero ed alla ubicazione dei siti produttivi, alla tipologia dei processi effettuati e dei relativi rischi e ai turni di lavoro. La verifica dell’organismo di certificazione prevede due fasi, la prima, a distanza, finalizzata a valutare, prevalentemente, la rispondenza della documentazione ai requisiti della norma e la seconda, sul campo, per verificarne la corretta attuazione, mediante una appropriata prima verifica ispettiva, il cui dettagliato piano operativo terrà conto delle dimensioni e della pericolosità dei processi produttivi. Al termine della verifica, il responsabile del gruppo di audit, a meno di riscontrate evidenze di non conformità gravi che incidano sulla corretta attuazione del sistema, (nel qual caso, ovviamente, esprimerà parere negativo), proporrà la certificazione, che verrà rilasciata dall’Organismo incaricato, dopo avere sottoposto la proposta ad un comitato interno, costituito da esperti nel settore di riferimento.
I sistemi certificati vengono poi sottoposti a verifiche periodiche, la prima normalmente entro i primi sei mesi, le successive con cadenza annuale, per valutarne il mantenimento della conformità nel tempo e con l’onere di sospenderne o revocarne la validità, in caso di riscontrate e non eliminate non conformità di legge o di sistema. Tornando ad analizzare la volontà del legislatore in merito all’istituto della asseverazione, è chiaro che egli non intendesse, semplicemente, estendere agli Organismi paritetici la possibilità di “certificare”, perché, se così avesse voluto, non avrebbe utilizzato un termine diverso e soprattutto avrebbe dovuto imporre, anche agli Organismi paritetici, le stesse regole imposte agli enti di certificazione dalla norme volontarie nazionali ed internazionali.
Ma se «asseverazione» non è sinonimo di «certificazione», occorre allora capire esattamente che cosa significhi tale termine e che regole debbano essere adottate per il suo rilascio, perché altrimenti accadrà, (in realtà sta già accadendo), che ciascuno si sentirà autorizzato a dettarne di proprie, con danni incalcolabili alla credibilità dell’intero sistema. Poco o nulla aiuta, per risolvere le problematiche evidenziate, la previsione della costituzione di obbligatorie «commissioni paritetiche tecnicamente competenti», che dovranno supportare gli Organismi paritetici -oltre che per le altre attività indicate dall’art. 50, D.Lgs. n. 81/2008- anche per quella di asseverazione: al contrario, si potrebbe concludere che la stessa composizione delle Commissioni e le loro finalità, se non chiarite, saranno foriere di ulteriori criticità. D’altra parte non bisogna dimenticare un’ulteriore specificità dell’asseverazione: essa può essere rilasciata sia in caso di adozione di un modello conforme alle Linee Guida UNI-INAIL:2001 sia di uno standard BS OHSAS 18001:2007, mentre la certificazione, al contrario, può essere rilasciata unicamente in caso di adozione del secondo modello. Immediata conseguenza di ciò, per la carenza di clausole di reciprocità, è la non validità, all’estero dei modelli organizzativi asseverati, il che può provocare, ovviamente, problemi per le aziende multinazionali. Per quanto sopra espresso e senza voler entrare nel merito della opportunità o meno di dotarsi di un ulteriore strumento di “attestazione” dei modelli organizzativi, la cui collocazione non è chiara né rispetto alla auto-dichiarazione rilasciata da parte della stessa organizzazione, né della certificazione rilasciata da ente terzo, è indispensabile che, nel minor tempo possibile, e con uno strumento legislativo idoneo, ad esempio mediante l’emanazione di specifiche «linee guida», vengano colmate tali lacune, prodotte dal legislatore. Senza, ovviamente, alcuna pretesa di esaustività, si ritiene che tali linee di indirizzo dovrebbero chiarire, innanzitutto, la chiara finalità dell’asseverazione e la sua differenza rispetto alla certificazione, anche mediante la emanazione di definizioni capaci di indirizzare l’interprete nella individuazione delle attività correlate all’asseverazione e ai soggetti che le devono mettere in atto. Tali chiarimenti dovrebbero iniziare proprio dalla individuazione dei soggetti che la possono rilasciare ed in tal senso è illuminante il contenuto della Circolare del Ministero del lavoro e delle politiche sociali n. 20 del 29 luglio 2011 che, pur se in ambito diverso, vale a dire quello della formazione in materia di salute e sicurezza, affronta ed indirizza le aziende in tal senso. La circolare, emanata a seguito di numerose segnalazioni di criticità al riguardo, fornisce chiarimenti in merito all’attività di formazione svolta dagli Enti bilaterali e dagli Organismi paritetici o realizzata dal datore di lavoro, in collaborazione con tali enti, con riferimento alla salute e sicurezza sul lavoro. Dopo aver sottolineato che il D.Lgs. n. 81/2008 attribuisce un ruolo fondamentale alla bilateralità, quale strumento di supporto alle imprese e ai lavoratori, per una corretta gestione delle attività di prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali, la circolare del Ministero del Lavoro sottolinea, correttamente, che i rilevanti compiti e funzioni attribuiti a tali organismi, siano tuttavia condizionati da precise caratteristiche, espressamente individuate dalla legge. I criteri identificativi dei soggetti abilitati a svolgere i compiti previsti nell’art. 51, D.Lgs. n. 81/2008 vanno rinvenuti innanzitutto nella definizione di cui all’art. 2, D.Lgs. 10.9.2003, n. 276 e all’art. 2, comma 1, lett. ee, D.Lgs. 9.4.2008, n. 81, dove emerge con chiarezza, che tali organismi debbano essere costituiti «a iniziativa di una o più associazioni dei datori di lavoro e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative nell’ambito del sistema contrattuale di riferimento». Dunque, prosegue la circolare ministeriale, «il datore di lavoro è tenuto a chiedere tale collaborazione unicamente agli organismi, costituiti da una o più associazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative firmatarie del Contratto collettivo nazionale di lavoro applicato all’azienda, in possesso dei requisiti di legge appena richiamati, sempre che sussistano gli ulteriori elementi -che devono essere entrambi presenti- individuati ex lege (articolo 37, comma 12, del d.lgs. n. 81/2008), vale a dire che l’organismo operi nel settore di riferimento (es.: edilizia) e non in diverso settore e che sia presente nel territorio di riferimento e non in diverso contesto geografico».
È indubbio che le indicazioni ministeriale rappresentino, in attesa delle auspicate linee guida in materia, anche nell’ambito dell’asseverazione, un indirizzo imprescindibile a cui è opportuno che le aziende si attengano. Ma tali indicazioni, pur se preziose, certamente non esauriscono i problemi legati alla concreta applicazione del nuovo istituto, dal momento che, occorrerà dettagliare l’intero procedimento di asseverazione, a partire dall’avvio, passando per il suo rilascio e terminando, infine, con le modalità di mantenimento o, eventualmente di sospensione o di revoca. Non va dimenticato, infatti, come sì è già sottolineato, che il comma 3-bis dell’art. 51, D.Lgs. n. 81 del 2008, così come emendato dal D.Lgs. n. 106/2009, espressamente prevede che l’asseverazione deve riguardare non solo l’adozione, ma anche l’«efficace attuazione» dei modelli di organizzazione e gestione della sicurezza. Gli organismi paritetici non potranno quindi limitarsi ad asseverare che il modello è stato adottato, ma anche che esso è in grado di rispettare, nel tempo, i dettati dell’art. 30, D.Lgs. n. 81/2008, assicurandone così, un’efficace attuazione. È ovvio che tale attestazione non potrà prescindere, come peraltro già accade anche in caso di auto-dichiarazione da parte dell’azienda o di certificazione da parte di ente terzo, da un’attività di auditing che l’organismo paritetico dovrà accuratamente programmare ed effettuare, utilizzando soggetti in possesso di adeguate competenze. A tale proposito si ritiene che le competenze di auditing relative al processo di asseverazione, debbano essere le più simili, se non addirittura le medesime, rispetto a quelle previste dalle Linee Guida UNI EN ISO 19011:2003, che dettano, ancora una volta a livello internazionale, i principi dell’attività di audit, della competenza, della valutazione e dell’indipendenza degli auditor. A conclusione di queste breve considerazioni ci si deve chiedere, infine, perché mai la legge, dopo aver messo sullo stesso piano, addirittura in ambito penale ai fini della presunzione di conformità, i sistemi auto dichiarati, certificati o asseverati, solo a questi ultimi attribuisca il potere di indirizzare la programmazione degli organi di vigilanza. La scelta del legislatore, non condivisibile a parere di chi scrive, pur se limitata alla sola programmazione delle attività ispettive, ancora una volta dimostra la necessità di definire, con estrema urgenza, confini e caratteristiche distintive dell’asseverazione, perché altrimenti, l’istituto rischia di diventare per le aziende, piuttosto che un’opportunità, un elemento di disordine potenzialmente in grado di sviluppare un mercato confuso, pletorico e speculativo.

Note

  1. Testo del secondo periodo del comma, cassato dal D.Lgs. n. 106/2009: [La vigilanza si esplica anche attraverso i sistemi di verifica e controllo di cui all’articolo 30, comma 4];
  2. Il Codice di Hammurabi è una fra le più antiche raccolte di leggi conosciute nella storia dell’umanità e venne stilato durante il regno del re babilonese Hammurabi, (1792 -1750 avanti Cristo).
  3. W. E. Deming (14 ottobre 1900 – 20 dicembre 1993): docente, saggista e consulente statunitense, teorizzò che le aziende, mediante l’adozione di opportuni principi gestionali, possono aumentare la qualità e contemporaneamente ridurre i costi, mediante un continuo miglioramento, impostando la produzione come un “sistema” piuttosto che suddividerla per fasi separate tra loro.
  4. Nel 1980 una famosa produttrice televisiva americana (Clare Crawford-Mason), fece conoscere Deming al grosso pubblico con una trasmissione titolata “If Japan can….why cant’t we?”.
  5. L’ISo (Organizzazione internazionale per la normazione), è la più importante organizzazione a livello mondiale per la definizione di norme tecniche. È stata fondata il 23 febbraio 1947 e ha il suo quartier generale a Ginevra. Sono membri dell’ISO gli organismi nazionali di standardizzazione di 157 Paesi del mondo. In Italia le norme ISO vengono recepite, armonizzate e diffuse dall’UNI, il membro che partecipa in rappresentanza dell’Italia all’attività normativa dell’ISO.
  6. Il Regolamento del 1993 è stato, successivamente, aggiornato con il nuovo Regolamento CE n. 761 del 19 marzo 2001.
  7. Cfr. “I Sistemi di Gestione per la Sicurezza, la Salute e l’Ambiente” – Volume I, a cura di Fabrizio Benedetti, Alessandro Foti e Anna Guardavilla. Edizione EdiProf. Anno 2008.
  8. OH&S management system”: part of an organization’s management system used to develop and implement its OH&S policy and manage its OH&S risks.
    Note 1: a management system is a set of interrelated elements used to establish policy and objectives and to achieve those objectives.
    Note 2: a management system includes organizational structure, planning activities (including, for example, risk assessment and the setting of objectives), responsibilities, practices, procedures, processes and resources.
    Note 3: adapted from ISO 14001:2004, 3.8
  9. D.Lgs. n. 81/2008, comma 2, lett. a, secondo periodo: «La scelta dei criteri di redazione del documento è rimessa al datore di lavoro, che vi provvede con criteri di semplicità, brevità e comprensibilità, in moda da garantirne la completezza e l’idoneità quale strumento operativo di pianificazione degli interventi aziendali e di prevenzione».
  10. Per asseverazione si intende, nella prassi giuridica, un’attestazione chiara ed esplicita della sussistenza dei dati di fatto dedotti o dei requisiti previsti per la legittimità dell’atto richiesto. Tale attestazione, di solito redatta da un professionista abilitato, deve essere suffragata dalla dimostrazione di elementi di legittimità dell’atto voluto, mediante puntuale descrizione delle opere e mediante dimostrazione della loro conformità a disposizioni legislative e/o regolamenti (norme urbanistiche, edilizie, ecc.). In ambito di salute e sicurezza sul lavoro si ricorre, spesso giurandola, alla asseverazione, soprattutto per attestare che una macchina o un impianto è conforme alle normative di riferimento. Ne consegue come tale termine sia assolutamente inidoneo per definire uno strumento finalizzato ad attestare non solo l’adozione, ma anche l’efficace attuazione di un modello di organizzazione e gestione, che deve essere valutato a campione e monitorato nel tempo.

From “models of organization and management” (D.L. 81/2008): “organizational and management model for the definition and implementation of a corporate policy for health and safety (Article 6, c. 1, letter. a) D.L. 231/2001), designed to prevent the misdemeanors referred to artt.589 and 590, 3rd c., of the Penal Code, committing violation of safety regulations and of the protection of health at work.” The legislature has chosen a model based on Leg. 231 (liability of legal persons) while technicians and operators would have preferred a model based on the activities (technical and organizational) useful for protecting the health and safety of workers and associated management systems. Final insights about certification and asseveration

Alberto Andreani

Docente a contratto, presso la Facoltà di Giurisprudenza dell'Università di Urbino Coordinatore scientifico per l’area lavoristica di OLYMPUS
andreani@centroantinfortunistico.it

OLIVIERO CASALE

Segretario AICQ ER, Esperto Sistemi di Gestione OHSAS18001 e Modelli Organizzativi e Gestione D.Lgs. 231/2001
olivierocasale@gmail.com
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