La qualità della regolazione per la qualità del cibo

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Le trasformazioni che hanno attraversato i processi di produzione di cibo nella società contemporanea hanno ampliato le distanze – geografiche, identitarie, culturali e valoriali – tra consumatori e produttori e hanno generato, al contempo, una progressiva perdita di contatto e, quindi, di fiducia nei confronti dei sistemi di controllo volti ad assicurare la qualità del cibo durante tutte le fasi di produzione e distribuzione. È pur vero che le crisi alimentari e le emergenze sanitarie che hanno afflitto l’Europa negli anni ‘90 hanno indotto la Commissione europea a emanare regolamenti che fossero orientati non solo al mercato, ma anche alla tutela della salute dei consumatori e volti a garantire adeguati livelli di qualità dei cibi. Per altro le specificità del settore, la necessità di dover tenere conto delle diverse esigenze economiche degli Stati membri per consentirne e favorirne gli scambi commerciali e, infine, l’innovazione tecnologica e le conseguenti nuove pratiche di produzione e di manipolazione delle materie prime e della loro trasformazione hanno contribuito a produrre una massiccia regolazione tesa a tutelare il consumatore in termini di sicurezza e di controllo degli standard igienico-sanitari, ma non rivolta ad ottenere delle linee guida per la definizione univoca del concetto di qualità dei cibi.
In effetti, la qualità nel settore alimentare non trova, ad oggi, una definizione univoca ed estraibile da un set di indicatori predefiniti, poiché fa riferimento a bisogni plurali rispetto ai quali è difficile trovare sintesi non negoziabili fra le istanze delle diverse tipologie di produzione e le sempre più differenziate potenzialità di accesso al mercato da parte dei consumatori, sia in termini di acquisizione di conoscenza, di sensibilità ambientale che, soprattutto, di risorse economiche disponibili. Può essere un esempio di tale complessità anche la crescente presenza di nicchie di consumatori orientati al consumo dei prodotti biologici, così come l’orientamento all’esclusione di determinati alimenti nella prevenzione e nelle terapie delle malattie degenerative.
Qualsiasi intervento che regoli la qualità e la sicurezza alimentare non impatta solo sulle dinamiche di produzione, di mercato e sulla salute delle collettività, ma è in grado di generare ripercussioni anche sul rapporto uomo-cibo-ambiente in senso lato. Ciò comporta l’esigenza di prendere atto che la qualità del cibo riguarda soprattutto gli ambiti identitari, sociali e culturali di una società, oltre che quelli economici e politici e che una regolazione efficace implica una necessaria previsione di strumenti che incentivino la cooperazione dei vari portatori di interessi, non solo in termini di consultazione sia preventiva che valutativa, ma anche di vera e propria partecipazione attiva al processo regolatorio, anche attraverso forme eterogenee di co-regolazione. Impattano sulla regolazione e sulla produzione del cibo interessi e decisioni spesso molto lontani e non partecipi della vita culturale e alimentare dei destinatari delle norme, nonché delle tradizioni agricole e produttive che legano questi ultimi ai propri territori. Proprio in relazione a ciò, e per meglio contestualizzare e comprendere lo spirito che ha animato gli interventi regolatori in materia alimentare – in particolare in ambito europeo – è importante sottolineare come l’approccio regolatorio connesso alla Politica Agricola Comune (PAC), soprattutto nel periodo che arriva fino agli anni Novanta – e soprattutto per quanto riguarda l’Italia – sembra aver favorito quelle dinamiche legate alla globalizzazione dei mercati che hanno orientato il settore primario ad una polarizzazione sui tre fattori della specializzazione, dell’intensificazione e della settorializzazione, provocando così un impoverimento della ricchezza del patrimonio colturale e culturale proprio dei contesti rurali (2), e contrastando il recupero della mutifunzionalità dell’agricoltura.
Sebbene la PAC degli ultimi vent’anni abbia affiancato all’approccio settoriale quello territoriale, con l’introduzione proprio del concetto di multifunzionalità agricola che alla dimensione economica aggiunge quelle culturali, sociali e ambientali3, le politiche europee hanno comunque contribuito ad incentivare, in una prospettiva di lungo termine, una sorta di disarticolazione del rapporto di reciprocità fra chi produce e chi consuma generando, in realtà, una serie di “perdite” a catena per entrambi i soggetti (si pensi solo al fatto che il guadagno destinato al produttore agricolo è pari oggi a meno del 15-20% del valore corrisposto dal consumatore al momento dell’acquisto del prodotto), fra cui, in particolare, una disconnessione fra mondo urbano e mondo rurale. Il processo di depauperamento delle competenze relazionali dell’uomo con la natura ha prodotto un impoverimento “cognitivo” a cui si è tentato di sopperire attraverso forme di comunicazione istituzionale (le attestazioni di origine in particolare) che hanno contribuito ad iniziare la ritessitura del legame terra – specificità territoriale – cibo – individuo.

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Un tale percorso di ricostruzione delle connessioni più profonde fra la cultura delle collettività e i processi di produzione del cibo, se in piccola parte viene favorito dagli ultimi interventi regolatori quali, in particolare, il Regolamento (UE) N.1305/ 2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 sul sostegno allo sviluppo rurale, si deve tuttavia principalmente alle azioni che hanno avuto origine “dal basso”. Queste si sono ancorate a quei movimenti che hanno posto in essere politiche di sensibilizzazione ed azioni di tutela per il recupero delle pratiche tradizionali e sostenibili di coltivazione, per la protezione ed il recupero della biodiversità agricola e delle tradizioni enogastronomiche locali, per la ricostruzione della filiera corta e di un sano rapporto sociale, culturale ed economico fra produttore e consumatore (guardando al caso italiano, si pensi alla presenza ormai massiccia, in ambito urbano, dei GAS e dei Farmer markets, ma anche al potere acquisito da organizzazioni non governative internazionali come Slow Food, AMAP – Association puor le Maintien de l’Agriculture Paysanne o Reseau International Urgenci).
Il miglioramento della qualità alimentare non può che prodursi attraverso il potenziamento delle competenze e delle conoscenze di tutti gli attori della catena, e primariamente dei consumatori, e non unicamente per mezzo di definizione di standard di sicurezza. È importante essere consapevoli che, negli ultimi vent’anni, si è sviluppata una nuova relazionalità fra istituzioni e cittadini consumatori sul terreno della comunicazione alimentare che ha dato luogo ad una serie di processi comunicativi che si snodano lungo alcune articolazioni fondamentali che hanno condotto ad intendere il cibo:

  • come nuovo terreno per l’espressione di identità culturali e di valori politici;
  • come chiave per lo sviluppo sostenibile dei territori;
  • come superficie insostituibile nelle iniziative di educazione al consumo, alla tutela dell’ambiente, alla riappropriazione di modelli di vita più sostenibili;
  • come occasione privilegiata e trasversale per la costruzione di istanze pubbliche e private di rappresentazione degli interessi.

Il tema del consumo alimentare, della sicurezza e della tutela della salute ad esso connessa, ma anche della cultura enogastronomica di territorio, sono mai come oggi le priorità su cui le politiche di sicurezza alimentare si trovano a dover aprire il confronto, pena un pubblico disorientato, impaurito, poco competente e poco reattivo nel diventare parte di processi di consumo e di sviluppo sostenibile.
Sanità, sicurezza, consumo responsabile, tutela dell’ambiente e del paesaggio, riqualificazione delle aree rurali, valorizzazione dei prodotti tradizionali come veicoli di identità locali e nazionali, politiche agricole rispettose degli equilibri naturali, sociali ed economici in un’ottica necessariamente transnazionale: ciascuna di queste istanze individua uno spazio in cui le istituzioni sono chiamate ad elaborare linee guida nella regolazione e nel controllo oltre ad attivare flussi di comunicazione interattiva e in continua evoluzione, legittimate da un interesse diffuso per la cultura alimentare che sia in Italia che all’estero rappresenta un nuovo orientamento del pensiero civile.p10-1-2015 Il settore della sicurezza alimentare è d’altra parte, come già accennato, proprio uno dei settori più regolati e armonizzati dell’UE. Ma a tale proposito, non si può non mettere in evidenza come l’obiettivo e gli esiti della normativa europea siano stati, e siano tutt’ora, prevalentemente quelli di assicurare ai consumatori di potersi avvalere di mercati efficienti, competitivi e innovativi in cui siano ovviamente presenti anche elevati livelli di sicurezza. La politica di sicurezza alimentare dell’Unione europea, infatti, se da un lato mira a proteggere la salute e gli interessi dei consumatori, punta soprattutto a garantire, al tempo stesso, il regolare funzionamento del mercato interno. Per raggiungere tale obiettivo, l’Unione ha provveduto ad elaborare e a fare rispettare norme di controllo in materia di igiene degli alimenti e dei prodotti alimentari, salute degli animali, salute delle piante e prevenzione dei rischi di contaminazione da sostanze esterne, e norme volte a garantire l’adeguata etichettatura di tali prodotti.
Questa politica è stata riformata all’inizio degli anni 2000 all’insegna del cosiddetto approccio ”dai campi alla tavola” con l’obiettivo di garantire un adeguato livello di sicurezza degli alimenti e dei prodotti alimentari commercializzati nell’Unione in tutte le fasi della catena di produzione e distribuzione, attraverso interventi normativi che hanno ridefinito e modernizzato l’intera normativa del settore.
Nel 2013 la Commissione europea ha presentato i risultati del Fitness check – state of play and next step (4) sulla regolazione connessa alla catena alimentare. Si tratta di un documento di lavoro di particolare interesse che si inserisce nell’ambito delle review avviate dalla Commissione europea nell’ottobre 2010 sugli interi corpi legislativi di alcuni settori pilota al fine di individuare eccessivi oneri, sovrapposizioni, vuoti normativi, obsolescenza delle norme, etc. I risultati di questa ricognizione costituiscono le basi per il REFIT (Regulatory Fitness and Performance Programme), che è stato introdotto alla fine del 2012.
L’obiettivo è stato, dunque, duplice: da un lato fornire una valutazione globale della normativa di settore, dall’altro, elaborare una mappatura dei passi successivi da compiere nell’ambito di un settore così complesso ed eterogeneo. In termini metodologici, la Commissione ha prima valutato l’impatto degli obiettivi di smart regulation sul settore (la riduzione degli oneri amministrativi, la semplificazione, l’impatto sulle PMI, la salute pubblica e il benessere e la valutazione dei consumatori) e poi ha mappato l’intero corpus legislativo sulla base di quattro ambiti prioritari (food safety, consumer choice, competitiveness, innovation) cercando al contempo di definire se quella analizzata fosse effettivamente una regolazione intelligente.
Resta il fatto che l’approccio economico e di tutela del mercato ha guidato per più di trent’anni le scelte dell’UE e, conseguentemente, anche quelle italiane. Tuttavia, nonostante tutta l’attività svolta per livellare e armonizzare le normative interne, la regolazione alimentare si è sviluppata in maniera frammentaria. Inoltre, sebbene si siano compiuti degli sforzi di cambiamento dopo le crisi alimentari e si siano raggiunti risultati positivi, può ritenersi che si è trattato di azioni frutto di un’accelerazione temporale che ha costretto l’UE a modificare rapidamente il suo sistema di governance e a introdurre una riforma che – probabilmente – avrebbe avuto bisogno di più tempo e di una valutazione scientifica condivisa capace di superare in maniera più efficace il bias economico e di mercato che ha caratterizzato per tutta la sua storia l’approccio europeo fin dagli anni ‘60.
In tale scenario i risultati del Fitness check hanno permesso di evidenziare alcune criticità del sistema regolatorio, anche se soltanto con riferimento agli aspetti di sicurezza. I principali problemi appaiono legati alla generale e spesso inutile complessità dell’intero quadro normativo – causata sia dalle caratteristiche proprie del settore alimentare, che dallo sviluppo di lungo periodo della regolazione – e alla sua incoerenza. In effetti, poiché, come si è evidenziato, la regolazione della catena alimentare è un sistema complesso e multidimensionale che, per altro, risulta contaminato dalla molteplicità di attori e interessi coinvolti, appare spesso condizionato da indirizzi politici, da pressioni corporative o, comunque, da fattori discrezionali che influenzano la scelta del regolatore.
Gran parte delle criticità della normativa del settore alimentare, dunque, sono spesso legate più alla difficoltà di interpretazione e di attuazione del quadro giuridico, che al testo giuridico stesso. Si potrebbe, dunque, prevedere una totale revisione regolatoria oppure la predisposizione di linee guida capaci di favorire un’interpretazione armonizzata e di far emergere a quale set di indicatori di qualità sarebbe necessario uniformarsi. Bisogna tenere presente che la complessità e l’evoluzione del settore ha fatto comprendere che non sono più sufficienti tecniche di command and control. Al contrario, l’introduzione di meccanismi di soft governance costituiscono aspetti di grande interesse nei processi di innovazione in atto (come, per esempio, la crescente attenzione nei confronti dei regimi di regolazione privata e, in partico lare, dell’approccio di co-regolazione).
Inoltre, un potenziamento delle attività di informazione e comunicazione – ancora non adeguatamente sviluppate – potrebbe rivelarsi una forma indiretta di regolazione nella misura in cui tale processo riuscisse a modificare i comportamenti dei consumatori e degli operatori del settore. Per altro potrebbe, almeno in parte, compensare l’asimmetria informativa che caratterizza il settore stesso. Si tratta, in ogni caso, di uno sforzo necessario non solo per evitare controversie commerciali, ma soprattutto per garantire la sicurezza della catena alimentare in un mondo di mercati globalizzati e di spazio giuridico globale (5), e per assicurare una regolazione partecipata e trasparente che sia in grado di bilanciare i forti interessi coinvolti. Gli interessi prevalenti, infatti, spesso sono quelli delle grandi multinazionali agro-alimentari e della grande distribuzione che sostengono e sollecitano i desideri delle persone e non più i loro bisogni generando stili di vita e comportamenti complessi e a volte contraddittori.
L’entrata in vigore di molte parti del Reg. 1169/2011 sull’Informazione alimentare ai consumatori, avvenuta il 13 dicembre 2014, tenta di fornire al consumatore un’informazione più trasparente e accessibile soprattutto con riferimento ad alcuni prodotti e ad alcuni componenti (indicazione del luogo di allevamento e macellazione delle carni non bovine, presenza di allergeni, indicazione del responsabile del prodotto, etichette più chiare e leggibili,…) e, quindi, in tal senso a rendere tracciabili dei percorsi di qualità da seguire nella produzione alimentare. Non sembrano, tuttavia, ancora risolte alcune ambiguità rispetto all’individuazione della sede dello stabilimento di produzione del cibo (obbligo non più presente se non per carne e latticini per i quali, tuttavia, basterà indicare il codice/ numero identificativo dello stabilimento), ai prodotti pre-confezionati dai supermercati della grande distribuzione (esclusi dagli obblighi del regolamento) e alle numerose esclusioni previste nell’elenco degli alimenti allergizzanti.
È necessario, quindi, di fronte a un siffatto scenario, abbracciare nuovi modelli interpretativi e ricostruttivi per produrre un cambiamento di paradigma e una nuova legittimazione delle regole che più che tutelare la grande distribuzione come sembra continuare ad accadere, costituisca, invece, un’applicazione dello SBA (Small Business Act) (6).
Le regole dovrebbero essere generali, coerenti e omogenee, in quanto condivise negli Stati membri e la sussidiarietà dovrebbe realizzarsi soprattutto nell’ambito della valutazione della qualità, delle sanzioni e dei controlli; questi ultimi, per altro, dovrebbero potersi esercitare proprio dal basso anche attraverso un coinvolgimento diretto dei consumatori.
Sosteneva Feuerbach – nel suo materialismo radicale – che l’uomo è ciò che mangia intendendo, quindi, che si può migliorare se si migliora la propria alimentazione. In altri termini, il cibo è un elemento cruciale per comprendere la cultura di un popolo, per trasferirne l’immaginario, per conservarne la memoria. E come tale non è solo un prodotto commerciabile, ma diventa un’attività “di servizio” che inevitabilmente sollecita una rimodulazione dell’orizzonte interpretativo delle norme e una rinuncia all’affermazione del pensiero dogmatico. In una tale prospettiva, sarebbero necessarie regole ispirate a principi di solidarietà, responsabilità e partecipazione e, al contempo, scelte politiche ed economiche che determinino per il cibo l’avvio di una nuova stagione di valutazione della qualità.

NOTA

  1. In questo saggio vengono rielaborati alcuni dei contenuti già pubblicati dalle autrici in Politiche e strategie di better regulation. I settori emergenti, Carocci, Roma 2014.
  2. S. BOCCHI, “Per una nuova reciprocità città/campagna”, in Per un’altra campagna. Riflessioni e proposte per un’agricoltura periurbana, Maggioli, Santarcangelo di Romagna 2010, pp.35-43.
  3. M. FERRETTO “L’evoluzione delle politiche agricole: verso il riconoscimento dell’agricoltura come bene pubblico”, in Per un’altra campagna. Riflessioni e proposte per un’agricoltura periurbana, Maggioli, Santarcangelo di Romagna 2010, pp.59-64.
  4. Commission staff working document, A fitness check of the food chain, State of the play and next steps, European Commission, Brussels, 5.12.2013 SWD(2013) 516 final.
  5. Si veda sul punto S. CASSESE, Lo spazio giuridico globale, Laterza 2003 e S. CASSESE, Il diritto globale, Einaudi 2009.
  6. Commissione Europea 2010, Smart regulation in European Union, COM(2010)543, Bruxelles, 8 ottobre 2010.

The contemporary economic and social transformations expanded the distances between consumers and producers, generating a progressive loss of contact and confidence with the control systems that are specifically designed to ensure the quality of food at all stages of production and distribution. In addition, food crises and emergencies that afflicted Europe in the 90s prompted the European Commission to issue regulations to protect and ensure consumers health and adequate food quality levels. Otherwise, in food industry, quality is not univocally defined since it refers to plural needs and instances of both different types of productions and the increasingly differentiated consumers needs. Rules able to ensure food quality and safety must be based on principles of solidarity, responsibility and participation, in order to make possible to reach political and economic decisions aimed at determine the start of a new season of quality assessment actions.

FIAMMETTA MIGNELLA CALVOSA

Professore ordinario di Sociologia dell’Ambiente e del Territorio Coordinatore del Dottorato in Scienza della regolazione Università LUMSA, Roma
mignella.calvosa@lumsa.it

FIAMMETTA PILOZZI

Ricercatore e docente di Sociologia dei processi culturali e comunicativi Università per Stranieri “Dante Alighieri”, Reggio Calabria
pilozzi@unistrada.it

SIMONA TOTAFORTI

Ricercatore e docente di Sociologia Generale Università per Stranieri “Dante Alighieri”, Reggio Calabria
totaforti@unistrada.it
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